Anagrafe carburanti e incompatibili: l’accordo tra amministrazioni

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Avv. Bonaventura Sorrentino

Studio legale e tributario Sorrentino Pasca Toma

In questo nuovo contributo, l’avvocato Bonaventura Sorrentino dello studio legale e tributario Sorrentino Pasca Toma esamina l’accordo tra amministrazioni approvato ieri in Conferenza Unificata, che attua le disposizioni della legge sulla Concorrenza in materia di incompatibili.

Abbiamo già illustrato in altri scritti il contenuto e le prime considerazioni con riferimento alle regole in materia di razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, riportate ai commi 100 e seguenti della legge del 4 agosto 2017 n. 124, con specifico riferimento, tra le altre, alle discrepanze interpretative sulle diverse competenze a legiferare in merito tra lo Stato e le Regioni; una questione che da anni è stata oggetto di discussione anche nelle aule di tribunale con specifico riferimento alla materia della sicurezza stradale.

Proviamo dunque a fare una prima sommaria e breve riflessione sul contenuto dell’Accordo in Conferenza unificata, tra Amministrazioni, laddove tale tematica è stata considerata essenziale e di premessa.

Lo strumento utilizzato è previsto dal Decreto Legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in materia di “Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato – citta’ ed autonomie locali”; in particolare gli articolo 4 e 9, comma 2, del decreto.

La fonte normativa richiamata stabilisce sostanzialmente che “Governo, regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale collaborazione e nel perseguimento di obiettivi di funzionalità, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, possono concludere in sede di Conferenza Stato-Regioni accordi, al fine di coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere attività di interesse comune. Gli accordi si perfezionano con l’espressione dell’assenso del Governo e dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano”, così come è previsto che “La Conferenza unificata assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle province, ai comuni e alle comunità montane. La Conferenza unificata è comunque competente in tutti i casi in cui regioni, province, comuni e comunità montane ovvero la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-città ed autonomie locali debbano esprimersi su un medesimo oggetto. In particolare la Conferenza unificata … esprime parere … promuove e sancisce accordi tra Governo, regioni, province, comuni e comunità montane, al fine di coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione attività di interesse comune.

Una previsione che gran parte della dottrina ha considerato generica, ed infatti lo è; pertanto il suo utilizzo coerente va verificato di volta in volta, al fine di renderlo conforme alla ratio della norma, alla volontà ed agli strumenti previsti con essa dal legislatore, evitando di dare una funzione suppletiva a quella legislativa e regolamentare, collocata “a monte”, attraverso uno strumento tipicamente operativo, volto a disciplinare singole azioni che discendono da obiettivi a loro volta già individuati distintamente dal legislatore.

Nel caso in esame, l’Accordo richiamato, utilizzato in conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province Autonome di Trento e di Bolzano, il Ministero dello sviluppo economico, e le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, in accordo con l’ANCI, appalesa la sua finalità nel dichiarato tentativo di applicazione omogenea sul territorio nazionale delle disposizioni in materia di razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, contenute nell’articolo 1, commi 100-119 della legge 4 agosto 2017, n. 124.

La necessità di una più chiara regolamentazione nasce dal dato oggettivo che le regioni e le province autonome hanno per anni approvato norme che stabilivano le condizioni per considerare incompatibile un impianto di distribuzione su rete stradale; così come hanno, come riportato nell’Accordo, differenziato le proprie leggi, in materia di distribuzione di carburanti e le condizioni di incompatibilità degli impianti stradali, creando panorami normativi diversificati, che diventavano ancor più complicati per il fatto che gli enti locali a loro volta individuavano, sulla base della loro operatività, una serie di vincoli aggiuntivi che hanno differenziato il contesto della normativa di riferimento a seconda del Comune.

Sostanzialmente il contenuto di rilievo sembrerebbe essere quello di esplicitare, in materia di incompatibilità, la competenza a legiferare dello Stato con riferimento agli aspetti riguardanti la sicurezza della circolazione stradale e residualmente, se non attinenti a materie sottoposte alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, chiarire che è consentito alle Regioni poter individuare altre fattispecie di incompatibilità.

Considerata la specificità della materia, che inerisce la competenza a legiferare sembrerebbe si stia dando all’Accordo non tanto un potere di disciplinare una attività di interesse comune, ma di stabilire principi di competenza regolamentare, anche con riferimento a previgenti diverse disposizioni regionali in materia.

Sostanzialmente la Conferenza Unificata tocca i punti essenziali del disposto normativo, ravvisabili:

a) Nel termine per la integrazione della banca dati già esistente con una Anagrafe degli impianti di distribuzione di benzina, gasolio, GPL e metano della rete stradale ed autostradale a cui possono accedere per consultazione anche, le Regioni e l’Amministrazione competente al rilascio del titolo autorizzativo o concessorio;

b) Le modalità di assolvimento degli obblighi di iscrizione con la comunicazione alle regioni, province autonome ed enti locali, di una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà;

c) Le distinte competenze tra Stato, Regioni ed enti locali.

Con specifico riferimento all’Anagrafe, l’impegno ad ampliare la banca dati istituita presso il ministero dello Sviluppo economico in attuazione dell’articolo 51 della legge 23 luglio 2009 n. 98, attraverso una Anagrafe degli impianti di distribuzione di benzina, gasolio, GPL metano della rete stradale ed autostradale è differita “al più breve tempo possibile”.

Una disposizione che ha chiaramente un peso ed una conseguenza sulla intera efficacia temporale del provvedimento.

L’accordo sancisce inoltre un limite consultivo ed interoperativo all’anagrafe, consentendo l’accesso alle Regioni e province autonome, all’Amministrazione competente al rilascio del titolo autorizzativo o concessorio, all’Agenzia delle Dogane e dei monopoli ed alla Cassa Conguaglio GPL ora Acquirente Unico-Ocsit: sarebbe forse stato opportuno chiarire una disponibilità all’ accesso genericamente agli organismi di verifica e controllo, quale apporto ad attività di lotta alla illegalità.

Il punto 3 dell’accordo tocca la problematica nei suoi aspetti essenziali disponendo distintamente che:

A) le Regioni e Province autonome e gli Enti locali considerano assolti gli obblighi di comunicazione a loro indirizzate con l’effettuazione da parte dei titolari di impianti di distribuzione carburanti dell’iscrizione all’Anagrafe attraverso una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, esclusivamente attraverso la piattaforma informatica del Ministero dello sviluppo economico, indirizzata allo stesso Ministero dello Sviluppo economico, alla Regione competente, all’amministrazione competente al rilascio autorizzativo o concessorio e all’ufficio dell’Agenzie delle dogane e dei Monopoli;

B) tale dichiarazione sostitutiva dovrà attestare che l’impianto di distribuzione dei carburanti ricade ovvero non ricade in relazione ai soli aspetti attinenti la sicurezza della circolazione stradale in una delle fattispecie di incompatibilità previste dalle vigenti disposizioni regionali ovvero pur ricadendo nelle fattispecie di incompatibilità si impegnano al loro adeguamento da completare entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge 124/2017 e pertanto entro il 28 febbraio 2019;

C) Il Ministero dello Sviluppo economico, le Regioni e Province Autonome e gli Enti locali concordano che l’inoltro al sistema informatico del Ministero dello sviluppo economico rappresenta a tutti gli effetti l’unica modalità di notifica alle Regioni e Province autonome, alle Amministrazioni competenti al rilascio del titolo autorizzativo o concessorio e all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Il punto 4 dell’accordo, si occupa della competenza a legiferare in materia di incompatibilità ai soli fini della sicurezza stradale, chiarendo che le disposizioni di cui ai commi 112 e 113 dell’articolo 1 della legge 124/2017 superano le normative regionali, restante ferma la facoltà delle Regioni e Province autonome di individuare altre fattispecie di incompatibilità, purché non attinenti a materie sottoposte alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Dunque, secondo il contenuto dell’Accordo, il comma 102 nel dichiarare che “… devono presentare una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà … attestante che l’impianto di distribuzione dei carburanti ricade ovvero non ricade, in relazione ai soli aspetti attinenti alla sicurezza della circolazione stradale in una delle fattispecie di incompatibilità previste dalle vigenti disposizioni regionali e meglio precisate ai soli fini della presentazione della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà, ai commi 112 e 113 del presente articolo” non darebbe, come potrebbe sembrare da una esegesi letterale, al “previste dalle vigenti disposizioni regionali e meglio precisate … ai commi 112 e 113 “ un senso interpretativo alle norme regionali appunto vigenti, ma proprio ai fini della presentazione della dichiarazione sostitutiva, andrebbe a regolamentare, dando un senso innovativo alla norma, nuovi casi di incompatibilità per impianti ubicati all’interno dei centri abitati ed all’esterno degli stessi, in relazione agli aspetti di sicurezza della circolazione stradale, di competenza dello Stato.

Un aspetto non di secondaria importanza riguarda le deroghe concesse dalle regioni in vigenza della precedente regolamentazione. Certamente una disamina di dettaglio sarebbe necessaria con riferimento al contenuto, caso per caso delle deroghe in questione. Limitandoci al contenuto di principio dell’Accordo esso Con riferimento alle deroghe concesse in precedenza dalle leggi regionali nonché alla disciplina delle deroghe per quelli ricadenti nelle fattispecie di l’Accordo prevede che “ Rientrano nella fattispecie di deroga formale alle incompatibilità previste ai commi 112 e 113 dell’articolo 1 della citata legge 124/2017 gli impianti per i quali:

• è stata dichiarata la pubblica utilità prima del 29 agosto 2017;

• l’impianto ricade nelle fattispecie previste da una normativa regionale derogante alle incompatibilità di cui ai citati commi 112 e 113, efficace alla data dell’entrata in vigore della legge 124/2017;

• la deroga alle specifiche incompatibilità di cui ai citati commi 112 e 113 è esplicitamente riportata nel titolo concessorio o autorizzativo.Nei casi sopra descritti il titolare è tenuto a indicare e ad allegare la pertinente documentazione ai fini dell’accertamento da parte delle autorità competenti.Qualora ricorrano una o più fattispecie sopra descritte la incompatibilità dell’impianto alle previsioni della legge n. 124/2017 è da ritenersi esclusa.”

Dunque sembrerebbero sostanzialmente fatte salve le deroghe già concesse dalle Regioni, anche con riferimento ai casi di incompatibilità regolamentati dai commi 112 e 113; il contenuto di merito dell’Accordo sembrerebbe pertanto escludere alcuna ipotesi di deroga futura sulle ipotesi di incompatibilità di cui sopra, se solo si considera che in materia di sicurezza stradale resta competente lo Stato.

Potrebbe avere un peso una considerazione di fondo che si sostanzia nella individuazione della tematica centrale di riferimento, appunto la riorganizzazione della rete in un contesto di concorrenza nel mercato, che è poi l’alveo normativo di riferimento in cui va ad innestarsi la competenza a legiferare.

Così come va presa in considerazione, ai fini della dichiarazione di compatibilità, lo stato degli impianti alla luce delle verifiche periodiche sui collaudi, regolamentate dalla normativa statale e regionale, che chiaramente riguarda anche la compatibilità con la viabilità, tant’è che il modulo che viene tipicamente utilizzato richiama anche questa finalità.

Tutta un’altra problematica da affrontare inerisce il grado di legittimo affidamento e di diritto acquisito da parte dei titolari che in passato hanno fatto le loro considerazioni, anche in tema di adeguamento degli impianti e di investimento degli stessi alla luce della normativa allora vigente e che potrebbero ritrovarsi nuovamente in una situazione di incompatibilità Ma questo è un altro aspetto di rilievo che andremo ad approfondire.

Un ultimo punto riguarda l’assenza nell’Accordo di ogni riferimento sul Comitato Tecnico previsto dal comma 100. Così come si nota una discrepanza tra la norma e l’Accordo con riferimento alla obbligatorietà dei moduli da utilizzare per comunicare compatibilità o meno dell’impianto, che potrebbero in taluni casi risultare carenti nel contenuto.

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